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农村土地承包纠纷法律适用研究

来源:   发布时间: 2014年06月23日

  农村土地承包纠纷法律适用研究

  民二庭  翟纯良 张志红

  论文提要:

  土地承包纠纷产生的主要原因包括:法律、政策方面的原因;农村土地价值的提高,是农村土地承包纠纷多发的经济性根源;土地征收土地补偿费引发纠纷;新旧两委之间矛盾、农村两委之间的矛盾及村民之间的派性、家族之间的矛盾是社会性根源。

  农村土地承包纠纷案件处理的法律适用,包括:纠纷处理中涉及的行政与司法分工;处理案件中《合同法》的适用;土地承包经营权转让合同主体;机动地承租;一地两包。全文共8469字。

  以下正文:

  近年来,法院受理的农村土地承包案件日益增多,土地是广大农村群众安身立命的根本,而土地又因社会原因存在多种形式,因而处理好农村土地纠纷问题,其重要性之大是不言自明的,因此,处理这种类型的案件往往慎之又慎,既使这样,许多法官也成为当事人缠诉、上访的目标而不堪重负。笔者在法庭工作多年,对农村土地的分类及承包纠纷的现状和原因多有体会,笔者在对所在法院辖区的有代表性的几个农村土地承包纠纷的调查的基础上,根据近年来所在法院审理农村土地承包纠纷的案件情况,对农村土地承包纠纷的现状及原因进行分析,并对纠纷处理中涉及的行政与司法分工及相关法律的适用提出粗浅的建议,以望有裨于相关案件的处理。

  一、农村土地承包及其纠纷的现状及原因分析

  (一)我国农村土地的所有权及使用权形式

  现在农村土地基本上分下列几类:1、家庭承包经营土地。即以家庭为单位承包经营,每个家庭都有的按家庭人口数(每人等份)确定承包土地数量的承包经营,农民俗称为“分地”。2、荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地(以下简称四荒地)。该土地只有少数家庭承包经营。3、机动地。以上三类土地均为集体所有的土地。4、国有土地。一般是国家征用集体土地,暂未使用,交给农民临时经营;还有是农民承包的国有农场、林场的土地;这种情况在农村并不多见。前两种经营权根据物权法的规定,属于物权。这两类土地经营形式是我国农村普遍的基本的土地承包经营形式。其发生的主要纠纷是:1、承包合同纠纷。2、承包经营权流转纠纷,3、承包土地补偿费的纠纷。由于家庭承包经营权已实施多年,且已相对稳定,因而承包经营权侵权纠纷案件相对较少。对于第三类土地承包形式即机动租赁经营权纠纷,则除上述三种纠纷外,承包经营权侵权纠纷亦较多。

  (二)土地承包纠纷产生的主要原因

  农村土地承包纠纷的原因是多种多样的,主要原因有如下几个方面:

  1.法律、政策方面的原因。我国的农村土地制度自上世纪八十年代初以来,主要以国家政策来确立、调整土地的经营方式,而且发生纠纷和解决的机制也是以政策为主。但政策并不稳定,而是随着人们的观念和国家改革开放在不断变化,因而带来了我国农村土地经营方式的不断变化,而且很多地方实际实行的土地经营方式不能及时与国家政策的变化相适应,因而造成了很多错位,导致纠纷多发。另外,随着我国法制的不断进步完善,我国逐步改变以政策调整土地制度的做法,而代之以较之政策更为稳定的法律来调整农村土地制度。《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》及《中华人民共和国物权法》(以下分别简称《土管法》、《土地承包法》、《物权法》)的相继制定和实施,为农村土地制度的法制化提供了法律依据和保障,但是政策和法律之间存在着衔接的问题,加之人们已经习惯于用政策来调整土地制度,因而导致了政策与法律的冲突,引发了大量的纠纷。到《土地承包法》已经实施多年的今天,还有很多人不了解现在的土地承包经营权制度和以前的两田制(责任田、口粮田)等的区别。而且我们现在的农村两委(村委会、村支部)及基层政权的很多工作人员甚至领导干部,未及时改变观念,在处理涉及农村土地问题时,不是依据有关法律制度,而是沿用以前的行政强制方式,甚至依据已经过时的政策来处理问题,这就导致了土地承包纠纷处理的纷乱。

  2.农村土地价值的提高,是农村土地承包纠纷多发的经济性根源。在实行家庭联产承包的初期,农民的种田热情很高,土地的产生率也高于大锅饭式的“人民公社”制,但是,随着我国整个经济改革开放的深入,家庭式的分散耕种的种种弊端逐渐显现出来,种地成为低效率、低收益的经营活动,甚至是赔本的经营活动,因而许多农民将其承包的土地低价或无偿甚至贴费转包给他人或让他人代耕。但是,近些年来,国家大力扶持农业生产,取消了农业税,还对农业生产进行补贴,并增大了对农村及农业基础设施的投入,种地又有利可图了,土地的价值急剧升高。加之非农性建设大量占用土地,使土地存量越来越小,土地紧缺,因而在可预见的将来,土地的价值会一直上升。那些将土地转包或由他人代耕土地的农民转而急于收回土地自耕或以更高的价格流转,从而导致了大量的土地承包纠纷。

  另外,在土地利用价值较低时,农村经济组织或村委会将机动地、四荒地包给他人经营,到现在,却认为承包费用太低了,因而以种种理由要求取消承包合同,引起大量纠纷。

  3.在城乡接合处的农村,由于城市建设和工商业用地,大量的征收农村土地,便带来了土地补偿费问题,由于补偿费的分配问题,存在着法律政策及集体的分配办法之间的相互冲突的问题,加之利益相关的各方当事人的看问题的角度的不同,因而产生了大量纠纷。还有,对于被征收了承包土地的农民,在农村集体有机动地时,存在重新承包土地的问题,也容易引起村民与村集体,集体与机动地承包人之间,村民与机动地的承包人之间的纠纷。

  4.农村中新旧的两委之间矛盾、农村两委之间的矛盾及村民之间的派性、家族之间的矛盾,也容易直接或间接引起土地承包纠纷,这是引起农村土地承包纠纷的社会根源。在很多农村中存在着家庭之间的竞争或矛盾,而这种竞争或矛盾,近年来与农村村委会选举竞争结合了起来,形成了带有政治色彩和家族色彩的派性对立,而村两委成员一般是某一派的代表人物或中坚分子。因而在新一届村委“击败”上一届村委,执掌了村里的“政权”以后,常常要审视前任的经济行为,当然包括土地承包。可能是出于对前任及其支持者的“抱复”,也可能是出于回报自己支持者的目的,新一届村委常对前任发包土地的行为不予认可,会以种种理由要求解除承包合同,而且一般针对的是机动地和四荒地的承包,有时甚至会强行收回发包的土地,引而引起侵权纠纷,有时也会起诉或提起仲裁,要求确认了承包合同无效,起诉(申诉)的理由一般是:承包程序违法(未经村民、或村民代表大会通过),合同显失公平(承包费过低等),损害集体利益。甚至有的干脆在原合同未解除的情况下,又将土地承包给他人,形成一地两包的情形。

  当然,也有老村委会对付下届村委的情况,有的村委会认为连任无望时,常以低价发包机动地、四荒地给自己的支持者或亲友;还有的修改承包合同,降低承包费用,延长承包期限。有的村委成员在离任后,利用在任时盖好村委公章的空白合同,以村委会的名义发包土地,有的干脆不交公章,继续发包集体土地。

  以上情况带来了大量的纠纷,而且这些纠纷涉及人员多,矛盾深,处理起来难度很大。

  二、农村土地承包纠纷案件处理的法律适用的几个问题

  (一)纠纷处理中涉及的行政与司法分工

  因土地承包经营权发生纠纷,一般有三个解决的途径:当事人协商解决或由第三方及村委会、镇政府调解;有关行政机关处理(或仲裁)或诉讼。但是,对于行政处理和司法处理的顺序和分工,《土管法》、《土地承包法》和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(以下简称《解释》)规定的不尽相同,按《土管法》第十六条之规定,应当先由政府处理,当事人对处理结果不服的再向法院起诉。但是按照《土地承包法》第五十一条、第五十二条、《解释》第一条、第二条之规定,当事人可先找政府处理(仲裁),对政府处理不服再起诉,也可直接起诉。实践中,有的法院按照《土管法》第十六条规定执行,对当事人直接起诉土地承包纠纷的案件,不予受理。有的法院则按《土地承包法》、《解释》的规定受理直接起诉的案件。由于涉及土地承包纠纷的案件一般都案情复杂,又关系到法律、政策和社会原因,处理起来棘手,还容易引起当事人缠诉,乃至上访,因而,按《土管法》第十六条执行的法院很多,而行政机关,也出于同样的原因,极力以《土地承包法》规定要求当事人到法院处理,常常形成司法机关、行政机关各据一法,相互推诿,使当事人无法适从的局面。笔者认为,在这个问题上,应按《土地承包法》、《解释》的规定处理,其理由如下:第一,调查中发现土地纠纷的当事人,都有“寸土不让”的观念,因而不论是否经过行政机关的处理几乎都经过诉讼,而且经过二审还不一定罢休,因而,为减少当事人的诉累,也为尽快的解决纠纷,直接进入诉讼程序,有积极的因素;第二,《土管法》与《土地承包法》,两法是同位次的法律,但后者与前者是特殊法与一般法的关系,应首先适用《土地承包法》的规定。

  (二)处理农村土地承包案件纠纷中法律的适用

  1.关于处理案件中《合同法》的适用。在审理土地承包纠纷中,必然会遇到适用合同法的问题。司法人员对于《合同法》对农村土地承包合同关系调整的效力方面的认识,存在很大差异,一种观点认为应完全适用合同法,其理由是,土地承包合同是平等主体之间签订的设立、变更、终止民事关系的协议,完全属于《合同法》调整的社会关系;第二种观点认为,农村土地承包合同关系,不同于合同法中的一般意义上的民事合同,是政策性的合同,不受合同法的调整。笔者认为,《合同法》对于不同的农村土地承包合同具有不同调整力度,以下分述:

  (1)对于家庭承包土地合同。笔者认为,该类合同确实不同于《合同法》中所指的民事合同:首先,主体不平等。看遍《土地承包法》第二章尽是承包人的权利和对发包人权利的限制,而第十三条中发包方的权利,不仅不会给发包方带来利益,反而是给承包方带来利益,而第二十九条看似对承包方进行限制,但深层次的含义却是为了保障承包方的行为确实实现自愿。因而合同双方当事人的权利明显失衡。其次:合同只是出于单方的自愿而不是双方的自愿,按照《土地承包法》的规定,作为发包方的集体经济组织必须把其土地发包给承包方,没有选择的余地;而且承包的方案实际上是由承包方(集体组织成员,也即村民)决定的;只有承包方对是否承包土地完全是自愿;第三,合同不是等价有偿的,发包方的土地是无偿地给承包方使用,还要为承包方提供无偿服务;第四、承包方既便具有了《合同法》规定的解除合同的法律行为,发包方都无权要求解除合同,收回土地。仅从以上四点就可以看出《合同法》中调整合同关系的基本原则,却对家庭承包土地合同不适用。家庭土地承包经营实际上是国家以法律的形式,命令集体将土地交给农民耕种,只不过是冠以承包的名称披着合同的形式而以。家庭土地承包经营权系物权法确定的物权之一,因而以调整债权关系为主的《合同法》对这种合同只能在很小的力度上和范围内起到调整作用。

  (2)对于机动地承包合同和土地经营权流转合同、《土地承包法》第三章规定的其他方式土地承包合同,均符合一般合同的特点,则完全属于《合同法》所调整的合同关系的范围,我们在处理这类合同纠纷时,除适用《土地承包法》的规定外,应适用《合同法》。

  2.关于土地承包经营权转让合同主体纠纷。笔者调查发现,有些家庭承包人将土地经营权转让给了本集体经济组织以外的人员的情况,对于这样的转让合同是否有效?有人认为,《土地承包法》第四十一条规定了转让的几个条件:其一、承包方有稳定的职业或收入,其二、发包方同意,其三、受让方从事农业生产经营。并无受让方是本集体经成员的限制,其他相关法律也无规定,因而只要按上述条件转让给本集体经济组织以外的成员,其转让合同有效。笔者认为这种观点不妥,理由是:虽然有关法律没有明确规定只能在本集体组织成员内部转让,但从立法本意和其他相应条款的规定中可以推断出转让应只限于成员内部之间。首先,有关农村土地立法的精神都是要保持集体经济内部土地使用权的相对稳定,这从家庭承包只能是内部成员,经营权互换只能是发生在内部成员之间,及宅基地使用权转让也只能是内部成员之间的规定中是可以明显看出的;其次,《土地承包法》第四十一条规定,转让后由受让方与发包方确定新的承包关系,而按该法第五条的规定,这个受让方应该是同一集体经济组织的内部成员。再次,如果转让中的双方不是同一集体组织内部成员,则不属于同一集体组织的两个成员只要相互转让土地经营权,就实现了在两个不同集体组织的土地经营权的互换,而这是该法第四十条所不允许的。综上,笔者认为,转让土地承包经营权只能在同一集体经济组织成员之间,否则,转让合同无效。

  3.关于机动地承租纠纷问题。机动地问题是引起农村土地承包纠纷案件较多的一个原因,农村经济组织预留机动地是为了保证家庭承包土地的稳定和调整。对于机动地,法律规定的较粗略,《土地承包法》只在附则中规定了其预留的数额,即,土管法实施以前的预留了机动地的,不得超过耕地面积的5%,土管法实施前未留的,实施后不得再留机动地。笔者调查中发现,现在农村,几乎没有不留机动地的,机动地承包费成为村委会地收入的一个重要部分,正是受到利益的驱使,农村中将机动地减少至5%以下的工作几乎无法进行,而且机动地的管理使用相当的混乱,并引起了大量的纠纷,可以说这5%的机动地的纠纷已经超过了其余95%的土地引起的纠纷。其原因第一是法律规定不详,第二是发包(不同于家庭承包)程序、方式混乱,合同不规范,甚至无合同,第三是流转中的问题较多。因此,笔者以下对机动地的性质及承包合同的效力做如下论述。

  (1)对机动地的性质的认识。由于法律规定的不详细,因而对机动地的性质的认识上存在混乱,导致大量纠纷的产生。有的农村把机动地等同于四荒地,有的则把其等同于家庭承包地。笔者分析认为,机动地既不同于家庭承包经营土地,亦不同于四荒地。首先,不同于家庭承包土地,机动地在未用于调整之前,可发包于他人临时性经营,山东省实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法(以下简称《实施办法》)第十五条第三款规定:“前款所列土地在未用于调整之前,应当采取招标、公开协商等方式承包,承包期不得超过三年。本集体经济组织成员在同等条件下享有承包优先权”。可见,机动地的这种承包期限只能很短,而且这种承包经营是等价有偿的,是平等主体之间的合同关系,发包方有权依照合同法的规定收回机动地,而不是家庭承包土地那种无偿使用的合同;而且,本集体经济组织成员以外的人也可以承租。其次,不同于四荒地,四荒地的承包期限也可远远高于机动地的承包期限,机动地是用来保障家庭承包土地经营权的,且机动地的承包经营权系债权,不能用于抵押,而四荒地承包经营权系物权,可用于抵押,另外,机动地的流转应当经发包方同意,而四荒地则不必。

  (2)对于机动地承包合同的效力的确认问题。

  调查中发现,村委会起诉要求确认机动地承包合同(有的还包括流转合同)无效或撤消合同的案件较多,常是新的村委会起诉前任村委会发包机动地合同无效或要求撤销。不管其起诉的动机和原因如何,一般其要求确认合同无效或撤消合同的理由通常有三个:其一,发包的程序违法,一般是指未经村民大会或村民代表大会讨论,违犯了村民委员会组织法,其二,合同内容违法,主要是承包期限超出了《实施办法》规定的三年的期限,机动地数量超过了《土地承包法》规定的5%;其三,合同内容显失公平,承包费用明显低于正常水平,损害了全体村民的利益。这类案件常常涉及农村各方面的问题,处理不好容易影响农村的稳定,甚至引起集体上访,应当慎重对待。

  对于未经村民会议或代表会议讨论决定而发包的机动地经营合同的效力问题,在案件处理时,大部分认为应按无效合同认定。笔者认为,这有欠妥当。其理由是,《土地承包法》未对机动地的承包程序做规定,《实施办法》也只是规定通过公开招标等方式发包,因而只要发包是向全体村民公开的,以公开竟价的方式发包的,就不违反法律规定,而村委会组织法中也无明确规定机动地发包需经村民会议讨论。就连四荒地的发包,《土地承包法》也只规定,只要不是发包给本村村民以外的人员,就不需村民会议讨论决定,四荒地的承包期长达三十年尚且如此,对于承包时间很短的机动地则更不必。因此,笔者认为,只要承包合同的内容合法、公平,未损害集体利益,则不能仅因未经村民会议讨论而轻易的认定合同无效,毕竟土地合同被认定无效会带来复杂的后果。

  对于因机动地承包期超过三年的机动地承包合同应如何认定其效力,机动地的承包期限起过三年是一个普遍的现象,笔者所在法院即曾受理一起这样的案件,某村委会与一村民签订承包机动地合同,承包期限本为三年,但在合同期内,这届村委会将要任满之前,双方又修改合同,将期限改为三十年。新村委会上任后,即以这合同签订程序违法、内容违法为由起诉,要求确认该合同无效。对于承包期限经过三年的机动地承包合同的效力问题,目前司法实践中有两种做法,一种观点认为,法律、行政法规定均未对机动地的承包期做出限制。只有地方法规对承包期限做出应很短的限制(一般是三年),而认定合同是否有效只能依据法律和行政法规,所以应认定合同有效,并继续履行合同。另一种观点认为,对于这种情况虽然不能依据《实施办法》直接认定合同无效。但是机动地预留的目的,是为了保障家庭土地承包经营制度的稳定,保证农民的基本生产经营条件,如果机动地承包的时间过长,则其机动性和保障功能丧失,预留机动地的目的不能实现,这是和立法精神相违的,因而《实施办法》规定机动地的承包期限不能超过三年,是符合《土地承包法》的立法精神的。而且,机动地承包期限过长也不利于实现《土地承包法》逐渐减少乃至取消机动地的立法目的,所以对于承包期限超过三年的机动承包合同,如果还未履行,或虽已履行但投入较少,如当事人同意将承包期限变更为三年,则履行合同;如不同意修改,则撤销合同;如投入较大,则应区别对待,若不影响家庭承包土地调整的,则可继续履行合同,如影响家庭承包土地调整的,则应撤销合同,造成损失的,则按过错承担责任。笔者同意后一种意见。

  4.关于一地两包的问题。农村中一地两包引起的纠纷,主要是在机动地和四荒地的承包中发生的。一地两包主要有三种情况,其一,前后两届村委会向不同人员发包同一块土地;其二,同一届村委向不同人员发包同一块土地;其三,村委会、村支部各自向不同人员发包同一块土地。对于前面两种情况,一般不存在合同是否有效的问题,而是存在谁取得了经营权的问题,这在《解释》第二十中条做了明确规定,即按登记优先、合同生效时间优先、合法占有有先的原则确定经营权的归属。这个规定很容易操作,但却存在着一个赔偿问题,而司法实践中,司法机关都往往有意无意的回避这个问题,不利于纠纷的彻底解决。调查中有这样一个案件,某村委将同一块土地先后承包给了甲乙二人,甲虽签订承包合同在先,乙却先行种植了果树,后甲向法院起诉乙和村委会,要求其返还土地并赔损失,法院为回避赔偿额确认难的问题,就只判令乙交付土地给甲,但却驳回了甲的赔偿诉讼请求。在执行时,乙又以要求甲赔偿或补偿其投入为由拒绝交付土地,甲认为自己的损失尚未赔偿,且自己并无过错,拒绝对甲进行补偿。笔者分析认为,在这起案件中,甲、乙双方均无过错,有过错的是村委会,村委会应当承担对甲、乙的赔偿。当然,如果乙的投入对甲将来的经营有益处的话,甲亦应当适当给乙补偿。正是由于法院裁判的不当,使错误的根源的村委会置身事外。而且给案件执行带来极大困难,造成当事人矛盾进一步激化。

  对于由村委会、村支部分别与村民签订承包合同的情况,存在一个合同效力问题,我国长期以来实际由村支部(特别是支部书记)支配村里权力,近年来又产生村委、支部各自为政的现象,因而这种一地两包的现象并不少见。虽然村支部分作为发包主体是不合法的,判定村支部与村民签订合同无效,而由与村委会签订合同的村民取得土地经营权,这没有什么疑问,但对于损失如何赔偿却存在争议。一种意见认为,村民与无权发包的村支部签订合同,给自己或他人造成的损失,由村民自己承担,村里(该村委)不承担责任。另一种意见认为,我们判定当事人的责任,要本着公平的原则,从我国的实际出发,村民出于对党的信任,考虑我国的党领导一切的原则和村支部实际在村里实施管理权的现状,作为法律知识欠缺的农民,相当然的认为支部就代表村里,因而会和支部签订合同,当合同被宣布无效后,由其全部承担责任,显然不公平,也不合我国的实际,应当由村里(村委)承担相当的责任,甚至是主要责任。笔者认为后一种意见合理,也更人性化。

  三、结语

  随着社会经济的发展,人们经济意识和经济能力的提高,诸如此类的纠可能会越来越多,而立法的功能就在于调节各种利益直至达到平衡,因此,我们应注意不同法律规范之间的内容协调统一,尽快建立一个完善的、合乎社会经济发展规律的土地流转和承包制度。鉴于时间与资料的关系以及作者本身的学识水平有限,对于土地承包制度及其纠纷的法律适用的研究仅限于此,难免有疏漏和不当之处,故恳请读者予以指导和谅解!

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