生产安全事故行政批复是否属于行政诉讼受案范围

　　生产安全事故行政批复是否属于行政诉讼受案范围

　　──淄博市博山起重机器厂诉淄博市博山区人民政府行政批复案

　　【案件基本信息】

　　1.裁判书字号

　　山东省淄博市中级人民法院（2014）淄行终字第11号行政判决书

　　2.案由：安监行政批复纠纷

　　3.当事人

　　原告（上诉人）：淄博市博山起重机器厂

　　被告（被上诉人）：淄博市博山区人民政府

　　【基本案情】

　　2011年3月，淄博市博山起重机器厂向山东富安重型机械厂出售一台起重机并为其安装完毕。2011年7月9日、8月6日，淄博市博山起重机器厂采购员于磊分两次从淄博商厦博山店购买了三台空调，并打电话联系博山区宝光制冷技术服务部经理刘持保，由其安排人员到山东富安重型机械厂为起重机行车安装空调。2011年8月6日，博山区宝光制冷技术服务部业务员李先成、袁鹏飞为行车安装了两台空调，8月7日9时许，在安装第三台空调时，李先成在向起重机控制室攀爬过程中，右手抓到起重机滑触线触电，从起重机上坠落身亡。2011年8月7日，淄博市博山区人民政府针对该事故成立了“博山区宝光制冷技术服务部8.7触电高坠事故调查组”。2011年10月13日，调查组经过调查向淄博市博山区人民政府上报了关于《博山区宝光制冷技术服务部8.7触电高坠事故调查报告》的请示。该调查报告由事故发生单位概况、事故发生经过和事故救援情况、事故造成的人员伤亡和直接经济损失、事故发生原因和事故性质、事故责任认定及对事故单位、责任者处理建议五部分组成。其中事故性质定为：生产安全责任事故；淄博市博山起重机器厂在事故发生中的原因分析及责任认定为：委托博山区宝光制冷技术服务部对山东富安重型机械厂新建车间起重机安装空调，安装时未安排专人在现场进行指挥协调，未告知空调安装人员安装现场存在危险因素及注意事项，是导致生产安全事故发生的重要原因，应对此次事故的发生负重要责任。对淄博市博山起重机器厂的处理建议为：根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一项的规定，建议由淄博市博山区安全生产监督管理局给予淄博市博山起重机器厂罚款十万元的行政处罚。2011年10月31日淄博市博山区人民政府作出博政字[2011]81号“关于博山区宝光制冷技术服务部8.7触电高坠事故调查报告的批复”。批复作出后，博山区安全生产监督管理局于2012年3月21日对淄博市博山起重机器厂作出罚款十万元的行政处罚。淄博市博山起重机器厂不服行政处罚，向博山区人民法院提起行政诉讼。2012年9月4日，淄博市博山起重机器厂在庭审中发现了淄博市博山区人民政府的批复，认为该批复认定事实错误，适用法律错误，提起行政诉讼要求依法予以撤销。

　　【案件焦点】

　　安监行政批复行为是否属于行政诉讼的受案范围。

　　【法院裁判要旨】

　　山东省淄博市淄川人民法院经审理认为：淄博市博山区人民政府具有负责调查、作出批复的职权。该批复属于可诉的具体行政行为。被告主体适格。原告没有超过2年的法定起诉期限。事故调查组根据查明的事实认定淄博市博山起重机器厂的行为是导致生产安全事故发生的重要原因，应对此次事故的发生负重要责任，事实清楚，证据充分，适用法律正确。同理淄博市博山区人民政府对调查报告的批复，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。淄博市博山起重机器厂诉讼请求不成立，一审法院依法不予支持。

　　山东省淄博市淄川区人民法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：

　　驳回淄博市博山起重机器厂要求撤销淄博市博山区人民政府行政批复第一项、第二项涉及淄博市博山起重机器厂的责任认定内容的诉讼请求。

　　淄博市博山起重机器厂持原审意见提起上诉。山东省淄博市中级人民法院经审理后认为：本案被告主体适格。本案被诉行政批复行为已经对上诉人淄博市博山起重机器厂的权利义务产生了实际影响，应当属于行政诉讼的受案范围。被上诉人对与上诉人有关的事故原因和事故责任的批复行为事实不清，证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。被上诉人同意给予上诉人行政处罚的批复自然缺乏事实基础。事故调查组的成立存在瑕疵，被上诉人对该事故调查组作出的事故调查报告直接予以同意批复的行为，缺乏合法性基础。综上，被上诉人淄博市博山区人民政府作出的《关于博山区宝光制冷技术服务部8.7触电高坠事故调查报告的批复》，认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。原审判决适用法律错误，依法应予撤销。

　　山东省淄博市中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第五十四条第（二）项第1、2目之规定，判决如下：

　　1.撤销淄博市淄川区人民法院于2013年11月14日作出的（2013）川行初字第35号行政判决；

　　2.撤销被上诉人淄博市博山区人民政府于2011年10月31日作出的博政字[2011]81号《关于博山区宝光制冷技术服务部8.7触电高坠事故调查报告的批复》第一项、第二项内容中与上诉人权利义务有关的批复行为。

　　【法官后语】

　　《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。该条款是《行政诉讼法》修订前排除行政诉讼受案范围的主要依据。根据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款的规定，有关机关应当按照人民政府的批复对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，显然，人民政府对事故调查报告的批复必然会影响相关单位的权利义务，也即会影响到相关单位是否应该接受行政处罚。博山区安全生产监督管理局对淄博市博山起重机器厂作出罚款十万元的行政处罚决定，即是依据淄博市博山区人民政府《关于博山区宝光制冷技术服务部8.7触电高坠事故调查报告的批复》作出的。淄博市博山起重机器厂对上述安监行政处罚决定不服提起行政诉讼，诉讼中，事故调查组的成员之一博山区安全生产监督管理局将本案被诉行政批复作为行政处罚的证据告知本案原告，此时被诉行政批复的内容已通过职权外化，且该批复的第一项、第二项内容将原告列为责任单位，并要求给予行政处罚，为其设定了一定的义务，已经对原告的权利义务产生了实际影响。因此，本案被诉安监行政批复行为属于人民法院的受案范围，淄博市博山起重机器厂与该批复行为具有利害关系，可以对此提起行政诉讼。

　　根据修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二条、第十二条和第十三条，除了《行政诉讼法》规定的不可诉的行政行为外，其他均为可诉的行政行为。其中最为重要的仍然是具体行政行为。关于行政诉讼受案范围的规定，“行政行为”是一个核心的概念。对于审判实务而言，弄清“行政行为”的内涵和外延，把握“行政行为”的判断标准就成为关键。

　　行政法理论上，行政行为具有广义和狭义之分。广义的行政行为是指行政机关在实施行政管理活动中所有的与其行政职权相关联的作为与不作为行为。广义的行政行为包括行政机关与其职权相关的所有行为，排除行政行为的只是行政机关的民事行为、刑事侦查行为。狭义的行政行为主要是指行政主体在实施行政管理活动、行使职权过程中作出的具有法律意义的行为。狭义的行政的行为除了不包括行政机关的民事行为、刑事侦查行为之外，还排除不具有法律意义的事实行为、内部行为。笔者认为，修改后的《行政诉讼法》所规定的“行政行为”是一个广义的概念。这个概念内涵十分丰富，外延十分宽广。从内涵上，只要行政机关与行政职权相关联的行为与不作为行为，都属于行政行为的范畴。从外延，仅仅排除行政机关与行政职权无关的民事行为和刑事侦查行为，行政机关与其行政职权相关的事实行为、内部行为、抽象行为均属于行政行为范畴。判断一个行为是否属于行政行为，关键看其是否具备以下要素：1、行政行为是行政机关所为的行为。这里的行政机关包括法律、法规、规章授权行使行政职权的组织。2、行政行为是行政主体在行政管理活动中的行为。行政机关在民事活动、刑事侦查活动中的行为不属于行政行为。3、行政行为包括合法的行为，也包括违法的行政行为。因此，行政机关在行政管理活动中心中超越自身行政职权的行为也属于行政行为。4、行政行为包括行政机关作为的行为，也包括行政机关的不作为行为，因此，行政机关不履行法定职责的行为，也属于行政行为。5、行政行为包括行政机关行使行政职权的单方行为，也包括行政机关为履行行政职责、实施行政管理与行政相对人签订行政协议双方行为。本案中，淄博市博山区人民政府对于博山区宝光制冷技术服务部8.7触电高坠事故调查报告的批复行为显然属于行政行为，且不属于《行政诉讼法》规定的不可诉行为，因此，按照修订后的《行政诉讼法》，该安监行政批复行为也属于行政诉讼的受案范围。

　　编写人：山东省bet365官方网站  刘海红